Entziehung der Fahrerlaubnis auf Probe nach Verzicht und Wiedererteilung

II. Entscheidung

Ausgangspunkt und Analogie

Die Rechtsgrundlagen der hier in Rede stehenden Entziehung einer Fahrerlaubnis auf Probe ergäben sich aus § 2a Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV. Danach habe die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis – auch eine solche auf Probe – demjenigen zu entziehen, der sich als ungeeignet zum Führen von Kfz erweist. Sie dürfe auf die Nichteignung eines Fahrerlaubnisinhabers schließen, wenn er sich weigert, sich untersuchen zu lassen, oder das von ihm geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Der Schluss auf die Nichteignung sei allerdings nur dann zulässig, wenn die Aufforderung zur Beibringung des Gutachtens rechtmäßig war (st. Rspr, BVerwGE 175, 206 = NJW 2022, 272 m.w.N.). Streitig sei hier allein, ob die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens auf § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG in analoger Anwendung gestützt werden konnte. Die nach dem Wortlaut des § 2a Abs. 5 Satz 5 i.V.m. Satz 4 StVG vorausgesetzte vorangegangene Entziehung der Fahrerlaubnis unterscheide sich von einem Verzicht. Das schließe eine analoge Anwendung des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG aber nicht aus. Über die einfache Auslegung der Gesetze hinaus sei die Rechtsprechung auch berufen, planwidrige Regelungslücken im Wege einer Analogie zu schließen und auf diese Weise das Recht fortzubilden. Die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung seien dort überschritten, wo der erkennbare Wille des Gesetzgebers beiseitegeschoben wird und die eigene materielle Gerechtigkeitsvorstellung des Gerichts an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers gesetzt wird (BVerfGE 132, 99 = NJW 2012, 3081). Danach sei § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG in den genannten Fällen und damit auch im Fall des Klägers analog anwendbar.

Systematik

Die Systematik des StVG, namentlich des § 2a StVG, spreche nicht gegen die Analogie. § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG knüpfe tatbestandlich an den vorausgehenden Satz 4 an. Dieser bestimme, dass auf eine mit der Erteilung einer Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung gem. Absatz 1 Satz 7 beginnende neue Probezeit der Maßnahmenkatalog des Absatzes 2 keine Anwendung findet. Für „diesen Fall“ regele § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG, dass die zuständige Stelle in der Regel die Beibringung eines MPU-Gutachtens (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 FeV), anzuordnen hat, sobald der Inhaber der Fahrerlaubnis innerhalb der neuen Probezeit erneut eine schwerwiegende oder zwei weniger schwerwiegende Zuwiderhandlung(en) begangen hat. Der Annahme einer Regelungslücke stehe nicht schon die Möglichkeit entgegen, auf der Grundlage von § 2a Abs. 4 Satz 1 und § 3 StVG im Einzelfall im Ermessenswege die Beibringung eines MPU-Gutachtens anzuordnen. Ermessens- und Regelanordnung unterschieden sich erheblich. Auch die Einfügung der Regelungen in § 2a Abs. 5 Satz 2 StVG (Verzicht), Abs. 1 Satz 6 und 7 (neue Probezeit), Abs. 5 Satz 3 (Sperrfrist) sprächen für eine Analogie (wird ausgeführt).

Gesetzeshistorie

Den Gesetzesmaterialien der Regelungen zum Verzicht auf die Fahrerlaubnis lasse sich der Leitgedanke entnehmen, dass es einem Fahrerlaubnisinhaber nicht möglich sein soll, sich im Wege eines Verzichts auf die Fahrerlaubnis Vorteile zu verschaffen und fahrerlaubnisrechtliche Regelungen zu umgehen. Das gelte auch für den Verzicht nach der Begehung mindestens einer schwerwiegenden oder zwei weniger schwerwiegender Zuwiderhandlung(en) im Sinne von § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG und der Anforderung eines MPU-Gutachtens in einer neuen Probezeit nach Neuerteilung der Fahrerlaubnis und Begehung weiterer derartiger Zuwiderhandlungen (wird ausgeführt). Ein von diesem Leitgedanken abweichender Wille des Gesetzgebers für § 2a Abs. 5 StVG lasse sich nicht erkennen. Zu der Vorschrift selbst finde sich in der Gesetzesbegründung die Bemerkung, hier werde der Verzicht auf die Fahrerlaubnis ebenfalls der Entziehung gleichgestellt (BT-Drucks 13/6914 S. 67; wird ausgeführt).

Wortlaut

Auch der Wortlaut des Gesetzes erlaube nicht den Schluss, der Gesetzgeber habe beredt geschwiegen. Die Worte Entziehung und Verzicht seien zwar klar. Wo und in welcher Weise Regelungen für eine Gleichstellung erforderlich sind, sei angesichts der aufgezeigten komplexen Regelungsstruktur jedoch nicht ohne Weiteres zu erkennen.

Sinn und Zweck

Auch Sinn und Zweck der Regelungen zur Fahrerlaubnis auf Probe sprächen für eine analoge Anwendung des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG. Die Fahrerlaubnis auf Probe diene der Verkehrssicherheit. Mit ihr soll auf alle Fahranfänger gleichermaßen eingewirkt werden, um ihrer besonders häufigen Beteiligung an Verkehrsunfällen entgegenzuwirken. Sie sei als Hilfestellung und positive Einwirkung gedacht und solle mit einem früh einsetzenden, abgestuften System von Maßnahmen Fahranfängern deutlich vor Augen führen, dass sie sich in einer Probezeit befinden und bewähren müssen. Anlass der Regelungen zum Verzicht seien Versuche gewesen, die Regelungen der Fahrerlaubnis auf Probe zu umgehen. Eine Umgehung liege aber nicht nur dann vor, wenn diese beabsichtigt ist. Daher sei nicht von Bedeutung, ob ein Verzicht planvoll auf eine Umgehung ausgerichtet ist, oder beispielsweise erfolgt, um Kosten der Fahrerlaubnisentziehung nach der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr zu vermeiden. Folglich sei auch nicht bedeutsam, dass ein Verzicht im Zusammenhang des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG vor der Neuerteilung der Fahrerlaubnis liegt und die Begehung einer erneuten Zuwiderhandlung in der neuen Probezeit nicht konkret absehbar ist. Nach dem Sinn und Zweck der Fahrerlaubnis auf Probe sei vielmehr entscheidend, dass ihre Regelungen im Ergebnis nicht unterlaufen werden können. Danach entspreche es neben der Systematik und dem gesetzgeberischen Willen auch Sinn und Zweck des § 2a Abs. 5 Satz 5 StVG, einen Verzicht, der nach der Begehung einer schwerwiegenden oder zwei weniger schwerwiegender Zuwiderhandlung(en) im Sinne von § 2a Abs. 2 Satz 1 StVG erfolgt, mit den Fällen der Fahrerlaubnisentziehung gleichzusetzen und nach einer erneuten schwerwiegenden Zuwiderhandlung oder zwei weniger schwerwiegender Zuwiderhandlungen die Vorschrift entsprechend anzuwenden. Das rechtfertige die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke, die der Gesetzgeber durch eine Erstreckung auf die genannten Verzichtsfälle beseitigt hätte, hätte er sie gesehen.

Verhältnismäßigkeit

Gründe der Verhältnismäßigkeit stünden dem ebenso wenig wie der Regelung selbst entgegen. Die regelmäßig anzuordnende Beibringung eines MPU-Gutachtens lasse Raum für Ausnahmen und verfolge einen legitimen Zweck, die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und damit insbesondere den Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer. Sie sei geeignet, Zweifel an der Fahreignung zu klären, die sich aus dem Verzicht auf die Fahrerlaubnis nach (mindestens) einer schwerwiegenden oder zwei weniger schwerwiegender Zuwiderhandlung(en) und einer schwerwiegenden oder zwei weniger schwerwiegender erneuten Zuwiderhandlung(en) in der neuen Probezeit ergeben. Mildere, gleichermaßen geeignete Mittel hierfür seien nicht ersichtlich. Ebenso wie im Falle der unmittelbaren Anwendung der Vorschrift gehe mit der entsprechenden Anwendung zwar ein Eingriff in die Grundrechte des Betroffenen einher; dieser sei jedoch nicht unangemessen.