Die StVO-Novelle 2020 – eine Nachlese

I. Einleitung

Durch die 54. VO zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 20.4.2020 (BGBl I, 814) wurde mit Wirkung zum 28.4.2020 eine Vielzahl an Vorschriften der StVO und anderen verkehrsrechtlichen Normen geändert oder neu eingefügt. Schwerpunkte waren Regelungen zur Stärkung des Radverkehrs sowie Maßnahmen betreffend Carsharing und elektrisch betriebene Fahrzeuge. Zugleich erfolgten Änderungen bei den Rechtsfolgen von Ordnungswidrigkeiten im Bereich der Geldbußen, des Fahrverbots und der Punkteregelung. Insbesondere hat der Verordnungsgeber die Rechtsfolgen bei Geschwindigkeitsüberschreitung massiv verschärft durch die Absenkung der Grenzwerte für die Anordnung eines Regelfahrverbots. Die Schwellenwerte in der für die Praxis bedeutsamen Tabelle 1c zu Nr. 11 BKat für Pkw für die Anordnung eines Fahrverbots bei Verstößen außerhalb beschlossener Ortschaften wurden von 41 km/h auf 26 km/h und bei innerörtlichen Überschreitungen von 31 km/h auf 21 km/h abgesenkt. Die Novelle wurde hier in VRR 5/2020, 4 vorgestellt (auch vonKrenbergerjurisPR-VerkR 11/2020 Anm. 1). Schon dort habe ich mich ablehnend zu dieser Absenkung der Grenzwerte geäußert. Nach etwa zwei Monaten seit Inkrafttreten der Novelle haben sich in der Praxis weitere Schwachpunkte der Neuregelung gezeigt, die möglicherweise sogar zu ihrer Unwirksamkeit führen. Zudem hat Bundesverkehrsminister Scheuer in einer einmaligen Aktion als federführender Minister(!) am 15.5.2020, also nur gut zwei Wochen nach Inkrafttreten der Novelle, erklärt: „Da kam es an einer einzigen Stelle zu einer Verschärfung, die aus meiner Sicht unverhältnismäßig ist. Deshalb bitten wir die Bundesländer, dies wieder in den alten Stand zurückzubringen. Das bezieht sich auf die Geschwindigkeitsbeschränkungen innerorts von 21 km/h und außerorts 26 km/h.“ (https://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/SocialMedia/Youtube/public/2020/05/Bundesminister-Andreas-Scheuer-zur-StVO-Novelle_tjSuH3SdHKE.html).

II. Die Schwachpunkte

1. Schwachpunkt: Wirksamkeit der Novelle

a) Verstoße gegen das Zitiergebot

Die StVO und die sie ändernden Verordnungen sind Rechtsverordnungen i.S.v. Art. 80 GG und müssen dessen Vorgaben entsprechen. Nach Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG ist die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben (sog. Zitiergebot). Das Zitiergebot soll sicherstellen, dass der Verordnungsgeber von einer gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch machen wollte (Klarheitsfunktion) und dass sich der Verordnungserlass auch im Rahmen der erteilten Ermächtigung gehalten hat (Kontrollfunktion, BVerfGE 151, 173 = NVwZ 2020, 220 m. Bespr.Drechsler210; BeckOK GG/Uhle, 42. Ed. 1.12.2019, Art. 80 Rn 32 m.w.N.). Die bloße Angabe des Gesetzes genügt nicht (BVerfGE 101, 1, 41 = NJW 1999, 3253; BVerfGE 136, 69 = NVwZ 2014, 1219). Paragraf, Absatz, Satz und Nummer müssen angegeben werden. Maßgebliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur Regelung der bußgeldrechtlichen Rechtsfolgen von Verkehrsverstößen durch Rechtsverordnungen ist § 26a StVG. Nach dessen Absatz 1 ist das zulässig für

• (Nr. 1) die Erteilung einer Verwarnung (§ 56 OWiG) wegen einer Ordnungswidrigkeit nach § 24 StVG,
• (Nr. 2) Regelsätze für Geldbußen wegen einer Ordnungswidrigkeit nach den §§ 24, 24a, 24c StVG, und
• (Nr. 3) die Anordnung des Fahrverbots nach § 25 StVG.

Durch die StVO-Novelle 2020 wurden neben der besagten Absenkung der Schwellenwerte bei Geschwindigkeitsüberschreitungen neue Fahrverbote eingeführt. Das betrifft die unterlassene Bildung einer Rettungsgasse schon im Grundtatbestand ohne Qualifikation (Behinderung, Gefährdung, Sachbeschädigung) in Nr. 50 BKat, die unzulässige Benutzung einer solchen Rettungsgasse (Nr. 50a–50a.3 BKat), sowie einige Abbiegeverstöße (Nr. 39.1, 41 BKat). Die 54. ÄnderungsVO zitiert in ihrer Präambel, 3. Spiegelstrich § 26a Abs. 1 Nrn. 1 und 2 StVG, nicht aber dessen Nr. 3. Das wäre für eine Änderung oder Neueinführung von Regelfahrverboten aber erforderlich gewesen. Es liegt also hinsichtlich der Neuregelung von Fahrverboten ein Verstoß gegen das Zitiergebot vor.

b) Folgen des Verstoßes

Das BVerfG hat wegen der Funktion des Zitiergebots strenge Anforderungen an die Erfüllung der Vorgaben gestellt (BVerfGE 101, 1 = NJW 1999, 3253, 3256). Eine Missachtung des Zitiergebots verletze ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates und führe zur Nichtigkeit der Verordnung (allg. Ansicht;Maunz/Dürig/Remmert, 90. EL Februar 2020, GG Art. 80 Rn 137). Daran ändert hier auch nichts der Umstand, dass es sich mutmaßlich um ein rein redaktionelles Versehen gehandelt hat. Die Klarheits- und Kontrollfunktion verlangt die Einhaltung des Zitiergebots unabhängig davon, ob es bewusst, leichtfertig oder versehentlich verletzt wurde.

Es verbleibt allerdings noch die Überlegung, ob der Verstoß zur Nichtigkeit der ÄnderungsVO im Ganzen führt oder lediglich zur Teilnichtigkeit der in unmittelbar von dem Verstoß betroffenen Regelungen zum Fahrverbot. Einer solchen Aufsplittung mit der Folge der Teilgeltung der ÄnderungsVO stehen aber die Klarheits- und Kontrollfunktion entgegen. Es handelt sich um ein einheitliches Regelwerk, das bei Wirksamkeit der nicht vom Verstoß erfassten Teile willkürlich auseinandergerissen würde. Das ergibt sich aus der Wechselwirkung von Regelgeldbußen und Regelfahrverboten in § 4 Abs. 4 BKatV, wobei durch die Reform nicht nur die Schwellenwerte für ein Fahrverbot wegen Geschwindigkeitsüberschreitungen in Tabelle 1c zu Nr. 11 BKat abgesenkt, sondern zugleich einige Regelbußgeldsätze in der Tabelle erhöht worden sind (s. die Synopse der Rechtslage vor und nach der Novelle beiDeutscherVRR 5/2020, 9). Diese untrennbare Wechselwirkung zeigt sich auch darin, dass ein Einspruch gegen einen Bußgeldbescheid zwar auf die Rechtsfolge insgesamt, nicht aber auf die Anordnung des Fahrverbots beschränkt werden kann (Nw. bei Burhoff/Deutscher, Handbuch für das straßenverkehrsrechtliche OWi-Verfahren, 5. Aufl. 2018, Rn 1678). Zudem könnte eine solche Aufsplittung zu einer Rechtsunsicherheit führen, welche Teile der VO wirksam sind und welche nicht. Die ÄnderungsVO ist mithin in vollem Umfang nichtig und unwirksam.

2. Schwachpunkt: Absenkung der Grenzwerte für das Regelfahrverbot

a) Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit

Unabhängig von der Beurteilung der Wirksamkeit der Novelle gilt: Alleinige Rechtsgrundlage für die Anordnung aller bußgeldrechtlichen Fahrverbote wegen grober oder beharrlicher Pflichtwidrigkeit ist § 25 Abs. 1 StVG. Hierauf bauen die Regelbeispiele für das Vorliegen einer Pflichtwidrigkeit in § 4 Abs. 1 und 2 BKatV i.V.m. den Einzelregelungen im BKat auf. Das BVerfG (NJW 1996, 1809 = NZV 1996, 284 = DAR 1996, 196) hat diese Konstruktion auf der Grundlage der Ermächtigung in § 26a Abs. 1 Nr. 3 StVG für verfassungsgemäß erklärt. Angesichts des gewaltig angewachsenen motorisierten Straßenverkehrs mit steigenden Zahlen an Unfällen und Verkehrsverstößen dürfe die Anordnung des Fahrverbots nicht mehr auf extreme Ausnahmefälle beschränkt werden. Die Aufstellung von Regelfällen sei verfassungsrechtlich zulässig, da keine strikte Bindung des Richters an die Indizwirkung des Regelbeispiels bestehe, also genügend Raum für die erforderliche Prüfung des Einzelfalls besonders mit Blick auf die konkreten Umstände der Tat und der Sanktionsempfindlichkeit des Betroffenen zur Wahrung des Schuldprinzips und des Verhältnismäßigkeitsprinzips bleibe. Nach wie vor gelte, dass die Anordnung eines Fahrverbots – gemessen an dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – bei einem einmaligen Verstoß gegen die in § 24 StVG umschriebenen Verkehrsvorschriften in der Mehrzahl der Fälle keine angemessene, weil übermäßige, Unrechtsfolge wäre.

Die Regelfahrverbote der BKatV müssen nach dieser Maßgabe verfassungsrechtlich dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entsprechen. Für die Wirksamkeit der Absenkung der Schwellenwerte bei Geschwindigkeitsüberschreitungen für die Anordnung eines Regelfahrverbots bei Geschwindigkeitsverstößen bei Verstößen außerhalb geschlossener Ortschaften von 41 km/h auf 26 km/h und bei innerörtlichen Überschreitungen von 31 km/h auf 21 km/h würde das den Nachweis erfordern, dass die Verkehrssicherheit durch Verstöße in den beiden abgesenkten Korridoren in einem Ausmaß erheblich beeinträchtigt ist, dass die generelle Androhung eines Fahrverbots zur Steigerung der Verkehrsdisziplin erforderlich ist und eine angemessene Belastung der Betroffenen bedeutet. An diesem Nachweis fehlt es. Die Absenkung ist erst auf die Initiative des Bundesrates in die ÄnderungsVO aufgenommen worden. Zur Begründung hat er ausgeführt (BT-Drucks 591/19 [B], S. 32), die derzeitigen Bußgeldsätze für Geschwindigkeitsüberschreitungen seien nicht in ausreichendem Maße geeignet, verkehrsadäquates Verhalten zur Vermeidung von Gefährdungen zu regulieren und Verletzungen der StVO sinnvoll zu ahnden. Höhere Bußgeldsätze für Geschwindigkeitsüberschreitungen führten zu mehr regelkonformem Verhalten und seien insofern geeignet, Unfälle mit Verletzten und Toten zu vermeiden. Zudem sei die Anordnung von Fahrverboten innerhalb geschlossener Ortschaften einheitlich bei Geschwindigkeitsüberschreitungen ab 21 km/h geboten, um die notwendige Lenkungswirkung entfalten zu können.

Diese Begründung beschränkt sich auf Schlagworte. Die wenigen Zeilen belegen nicht, dass Geschwindigkeitsüberschreitungen innerhalb der Absenkungskorridore ein für die Verkehrssicherheit derart gesteigertes Gefahrenpotenzial haben, dass hierauf mit einem Regelfahrverbot reagiert werden muss (zum Fehlen statistischer Zahlen näherDeutscherVRR 5/2020, 10). Vielmehr dürfen Verstöße auch zwischen 21km/h und 30 km/h im städtischen Bereich nicht passieren, können aber durchaus auf einer einfachen Nachlässigkeit beruhen, ohne dass ein fahrverbotsausschließendes Augenblicksversagen vorliegt (hierzuKrollDAR 2020, 181). Das gilt vorrangig für die immer mehr ausgewiesenen Tempo-30-Zonen, auch und gerade zur Luftreinhaltung. Es fehlt ein Beweis dafür, dass solche Verstöße eine grobe Pflichtwidrigkeit gem. § 25 Abs. 1 StVG sind und auf sie deshalb präventiv mit der Anordnung eines Regelfahrverbots reagiert werden muss. Zudem deutet der Begriff „notwendige Lenkungswirkung“ auf eine rein generalpräventive Überlegung hin. Das Fahrverbot nach § 25 StVG ist als Denkzettel- und Besinnungsmaßnahme (BVerfGE 27, 36; BGHSt 43, 241) nach h.A. aber rein spezialpräventiv auf die Einwirkung auf den einzelnen Betroffenen gerichtet, um diesen künftig von solchen Verkehrsverstößen abzuhalten; generalpräventive Erwägungen haben, jedenfalls bei der Anordnung, außer Betracht zu bleiben (BGHSt 38, 125; Burhoff/Deutscher, a.a.O. Rn 1633; a.A. Hentschel/König/Dauer/König, StVR, 45. Aufl. 2019, § 25 StVG Rn 11).

b) Auswirkung auf das Absehen vom Fahrverbot nach § 4 Abs. 4 BKatV

Ausgehend von den Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit wird für den Korridor der Absenkungen ein Absehen vom Regelfahrverbot gegen Anhebung der Geldbuße nach § 4 Abs. 4 BKatV erheblich an Bedeutung gewinnen. Auch bei diesen jedenfalls nicht besonders „groben“ Verstößen ist die Erforderlichkeit des Fahrverbots zur erzieherischen Einwirkung auf den Betroffenen nach dem Regel-Ausnahme-System der Regelfälle zwar zu vermuten, versteht sich aber, anders als bei leichtfertigen Verstößen, nicht von selbst. Hier kommt eine Argumentationskette zum Tragen, wie sie des Öfteren vorrangig vom OLG Hamm (NZV 2007, 100 = VRR 2006, 351 [Burhoff]; NZV 2007, 191 und 236 = VRR 2005, 155 [Deutscher]; aktuell auch OLG Zweibrücken, Beschl v. 13.2.2019 – 1 OWi 2 Ss Bs 84/18, zfs 2019, 653 = VRR 11/2019, 19 [Deutscher]) angewendet worden ist, die sich bedauerlicherweise nicht allgemein durchgesetzt hat. Bei einem Durchschnittsverdiener, ggf. mit Unterhaltspflichten, ist die erhebliche finanzielle Einbuße durch eine erhöhte Geldbuße vielfach geeignet, einen deutlichen erzieherischen Effekt auszulösen, ohne dass es zwingend eines Fahrverbots bedarf (näher Burhoff/Deutscher, a.a.O. Rn 1304 ff). Voraussetzung hierfür ist, dass

• der Betroffene Ersttäter ist (OLG Celle zfs 2005, 315 m. Anm.Bode; großzügiger beim Wiederholungstäter OLG Hamm VRR 2007, 191 [Deutscher]),
• seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse unter Berücksichtigung von Unterhaltspflichten allenfalls durchschnittlich sind,
• lediglich eine fahrlässige Tatbegehung ohne eklatanten Verstoß vorliegt (OLG Hamm NZV 2008, 306), was in den Absenkungskorridoren der Fall ist, und
• die Regelgeldbuße für den Verstoß noch so niedrig ist, dass sie bis zur gesetzlichen Höchstgrenze deutlich erhöht, also zumindest verdoppelt werden kann (AG Bochum VRR 2008, 117 [Deutscher]).

Sollte es bei der Novelle bleiben, werden diese Überlegungen in der Praxis verstärkt eine Rolle zu spielen haben (ebensoKrenbergerjurisPR-VerkR 11/2020 Anm. 1, zu Buchstabe I). Ob der Verordnungsgeber das gewollt oder auch nur bedacht hat?

c) Konkurrenz zum Regelbeispiel des § 4 Abs. 2 S. 2 BKatV

Als einziges Regelbeispiel für eine beharrliche Pflichtverletzung sieht § 4 Abs. 2 S. 2 BKatV ein Regelfahrverbot vor, wenn gegen den Führer eines Kfz wegen einer Geschwindigkeitsüberschreitung von mindestens 26 km/h bereits eine Geldbuße rechtskräftig festgesetzt worden ist und er innerhalb eines Jahres seit Rechtskraft der Entscheidung eine weitere Geschwindigkeitsüberschreitung von mindestens 26 km/h begeht. Durch die Absenkung der Schwellenwerte für die Anordnung eines Regelfahrverbots wegen grober Pflichtverletzung in Tabelle 1c zu Nr. 11 BKat für Pkw auf 26 km/h außerorts und auf 21 km/h innerorts wird diesem Regelfall der beharrlichen Pflichtverletzung sein Anwendungsbereich vollständig entzogen. Die Vorschrift ist obsolet und hätte konsequent aufgehoben werden müssen (KrenbergerjurisPR-VerkR 11/2020 Anm. 1 zu Buchstabe I). Hierzu findet sich indessen nichts in der Begründung des Bundesrats. Auch die Darstellung der Reform durchHeltzel(DAR 2020, 242, 246) als Referent im Bundesverkehrsministerium schweigt dazu.

d) Konkurrenz zum Grundtatbestand der beharrlichen Pflichtverletzung

Die BKatV weist zahlreiche Regelfälle für grobe Pflichtverletzungen aus, hingegen nur das eine aufgezeigte Regelbeispiel für eine beharrliche Pflichtverletzung. Aus diesem Grund greift die Praxis häufig außerhalb dieses Regelfalls auf den Grundtatbestand des § 25 Abs. 1 StVG zurück. Voraussetzung für das Vorliegen von Beharrlichkeit nach § 25 Abs. 1 StVG außerhalb des Regelbeispiels ist, dass zwischen den Vortaten und der aktuellen Tat ein innerer Zusammenhang besteht, wobei die Art, Anzahl und zeitliche Dichte der Taten von Bedeutung sind (Burhoff/Deutscher, a.a.O. Rn 1525 ff. m.w.N.). Dabei steht die Beurteilung des Einzelfalls im Vordergrund, weshalb sich eine umfangreiche und kaum zu überblickende Kasuistik entwickelt hat. Betrachtet man die Rechtsprechung insgesamt (tabellarische Übersicht bei Burhoff/Deutscher, a.a.O. Rn 1529), hat sich in Anlehnung an das Regelbeispiel in § 4 Abs. 2 S. 2 BKatV jedoch der Ansatz entwickelt, dass geringfügige Geschwindigkeitsüberschreitungen in diesem Bereich bei Vortaten und neuer Tat regelmäßig nicht genügen. Der Verstoß muss von ähnlich starkem Gewicht sein wie bei dem Regelbeispiel (für viele OLG Bamberg NZV 2011, 515 = DAR 2011, 399 m. Anm.Leichthammer= VRR 2011, 313 [Deutscher]). Zumeist wird in der Rechtsprechung Beharrlichkeit bei Geschwindigkeitsüberschreitungen erst ab 20 km/h angenommen. Damit wird dieses Fahrverbot nach dem Grundtatbestand bei Geschwindigkeitsverstößen anders als das Regelbeispiel in § 4 Abs. 2 S. 2 BKatV zwar nicht vollständig verdrängt, da bei außerörtlichen Verstößen der Korridor von 21 bis 25 km/h als Anwendungsbereich verbleibt. Dennoch wird auch dieses Fahrverbot in erheblichem Umfang von der Reform betroffen. Gleichwohl findet sich auch zu dieser Folgewirkung kein Wort in der Begründung.

3. Schwachpunkt: Ungereimtheit der Regelgeldbußen bei verschiedenen Fahrzeugarten

Neben der Absenkung der Schwellenwerte des Regelfahrverbots wurden in der Tabelle 1c zu Nr. 11 BKat für Pkw die Regelgeldbußen für Geschwindigkeitsüberschreitungen bis 20 km/h erhöht (in Klammern die früheren Regelgeldbußen):

Hierdurch ergeben sich Friktionen mit den unveränderten Tabellen 1a (im Wesentlichen Lkw und Busse) und 1b (Lkw mit Gefahrgut und Busse mit Passagieren). Die Regelsätze der Nr. 11.3.1 für Pkw (30 bzw. 20 EUR) sind höher als die Regelsätze für Lkw und Busse nach Nr. 11.1.1 BKat (20 bzw. 15 EUR). Gleiches gilt für die Erhöhung in Nr. 11.3.2. Der dortige Regelsatz (40 EUR für Verstöße außerorts) ist höher als der Regelsatz für Gefahrguttransporte und Busse mit Fahrgästen in Nr. 11.2.2 (35 EUR). Diese offenbar mit der heißen Nadel gestrickten Änderungen sind angesichts der gesteigerten Gefährlichkeit von Verstößen mit den von Tabellen 1a und 1b erfassten Fahrzeugen schlicht ungereimt.

III. Fazit

Gut gemeint heißt nicht gut gemacht. Die handwerklichen Fehler und die Unbedachtheiten des Verordnungsgebers hinsichtlich der Folgewirkung von Änderungen beim Fahrverbot auf das Gesamtsystem sind erstaunlich, vor allem auch, weil er sich dabei als „Wiederholungstäter“ erweist. Es ist an der Zeit, dem Vorschlag des sonst nicht unumstrittenen Bundesverkehrsministers (Stichwort: Pkw-Maut) zu folgen und die Absenkung der Schwellenwerte zurückzunehmen, besser noch die Novelle in unangreifbarer Form und mit bedachtem Inhalt neu zu erlassen.

Die Zeit drängt schon mit Blick auf die erhebliche Anzahl laufender und noch kommender Verfahren (s. die Hinweiskästen o. I und II 2 a; s.a. die Anmerkung im Editorial dieser Ausgabe).

Bis dahin bleibt abzuwarten, wie sich die Tatrichter und die OLG insbesondere in Fahrverbotsfällen zur Wirksamkeit der Novelle wegen des Verstoßes gegen das Zitiergebot positionieren werden. Unabhängig davon gilt dies auch für die Regelfahrverbote im Bereich der Absenkungskorridore und für die Bereitschaft, vermehrt hiervon nach § 4 Abs. 4 BKatV abzusehen. Jedenfalls ist Betroffenen und ihren Verteidigern das zu raten, was für Verwaltungsbehörden und Gerichte als Arbeitsbeschaffungsprogramm die Folge der Novelle ist: Sich bei Geschwindigkeitsüberschreitungen im Absenkungskorridor nachhaltig durch Einsprüche und Rechtsbeschwerden (s. § 79 Abs. 1 Nr. 2 OWiG) gegen die Anordnung eines Regelfahrverbots zu wehren.

RiAGDr. Axel Deutscher, Bochum