Die StVO im Jahr 2020: Auf dem Stand vom 31.8.2009?

I. Ausgangssituation

Die StVO-Novelle 2020 durch die 54. VO zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften v. 20.4.2020 (BGBl. I, 814;DeutscherVRR 5/2020, 4) ist nach durchgehender Ansicht wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirksam (näherDeutscherVRR 7/2020, 4; zu den FolgenFrommDAR 2020, 527;KrummDAR 2020, 476). Bereits im Zusammenhang mit der 1. „Schilderwaldnovelle“ gab es einen Zitierverstoß in der 46. VO zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften v. 5.8.2009 (BGBl. I, 2631), der zu einem Neuerlass der StVO durch die VO v. 6.3.2013 (BGBL. I, 367) zum 1.4.2013 geführt hat (näherDeutscherVRR 2010, 168; 2013, 129).

II. Problemlage

Ausgelöst durch den aktuellen Fehler beim Erlass der StVO-Novelle 2020 sind in der Praxis Überlegungen aufgekommen, ob hiernach die bis zum „Inkrafttreten“ der Novelle geltende Fassung der StVO wieder gilt oder ob auch diese unter Verstößen gegen das Zitiergebot leidet. In einem Schreiben des Ministeriums der Justiz und für Europa Baden-Württemberg vom 27.8.2020 wird dies wie folgt zusammengefasst: Die VO zum Neuerlass der StVO v. 6.3.2013 zitiert in der Präambel als Rechtsgrundlage unter anderem „§ 6 Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe c sowie f bis i“ StVG und 6 Absatz 1 Nummer 3 Buchstabe d und e“ StVG, nicht aber die Bestimmung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 erster Satzteil StVG. Dieser Satzteil enthält die allgemeine Ermächtigung zum Erlass von Vorschriften u.a. zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen, wobei die meisten Regelungen (Vorfahrtsregelungen, allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen und die Vorschriften über Verkehrszeichen) der StVO auf dieser Ermächtigung basieren. Eine Auslegung des Zitats dahingehend, dass der erste Satzteil der Nr. 3 des § 6 Abs. 1 StVG mit umfasst ist, erscheine zweifelhaft. Bei allen Rechtsverordnungen zur Änderung der StVO 2013 und auch schon zuvor, bei denen unter die Generalklausel fallende Vorschriften betroffen waren, sei § 6 Abs. 1 Nr. 3 erster Halbsatz zitiert worden. Wenn einzelne der unter den Buchstaben der Nr. 3 genannten Varianten in Anspruch genommen wurden, sei § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG mit den entsprechenden Buchstaben der Untergliederung als Ermächtigungsgrundlage angegeben worden. Wenn eine Rechtsverordnung sowohl auf die allgemeine als auch eine spezielle unter der Nr. 3 zusammengefasste Ermächtigung gestützt werden sollte, seien beide betroffenen Varianten zitiert worden. Wollte der Verordnungsgeber nur von der Ermächtigung der Generalklausel Gebrauch machen, habe er „§ 6 Abs. 1 Nr. 3 erster Halbsatz“ zitiert. Bisweilen wurde die Generalklausel auch nur durch die Angabe „§ 6 Abs. 1 Nr. 3“ zitiert. Die Nr. 3 unter Benennung einzelner Buchstaben sei in keinem Fall zitiert worden, wenn auch die Generalklausel aus dem ersten Satzteil in Anspruch genommen werden sollte. Für den Fall der Gesamtnichtigkeit des Neuerlasses dürfte das in § 53 Abs. 2 StVO bestimmte Außerkrafttreten der StVO in der bis dann geltende Fassung unwirksam sein. Da die zuvor erlassene „Schilderwald-Novelle“ ebenfalls wegen einer Zitierfehlers unwirksam ist, sei somit die bis zum 31. 8.2009 geltende Rechtslage anzuwenden. Auch die ab dem Jahr 2013 folgenden Änderungen der StVO (etwa zu dem Verbot der Benutzung elektronscher Geräte, Winterreifenpflicht, E-Mobilität, Rettungsgassen u.v.m.), dürften unwirksam sein, weil sie sich auf die möglicherweise unwirksamen Neuerlass der StVO 2013 beziehen und somit ins Leere gingen.

III. Beurteilung

Diese Beschreibung der Sachlage ist zutreffend. Die hieraus gezogenen Schlüsse überzeugen allerdings nicht. Zwar hat der Verordnungsgeber wie dargestellt vielfach § 6 Abs. 1 Nr. 3 „erster Satzteil“ StVG in das Zitat der Rechtsgrundlagen der jeweiligen VO aufgenommen. Nicht beantwortet ist damit aber die vorgeschaltete Frage, ob das im Rahmen des verfassungsrechtlichen Zitiergebots auch erforderlich ist. Wortlaut und Systematik der Vorschrift spechen dagegen. § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG führt zunächst die Generalklausel „Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf öffentlichen Straßen…“ auf und gibt noch in demselben Satz vor: „und zwar hierzu unter anderem“, gefolgt von den Einzelfällen in den Buchstaben c bis i. Schon vom Wortlaut her bauen diese Sonderermächtigungen auf die Generalklausel und ihrer Zielvorgabe auf und wären ohne sie nicht denkbar. Der Ermächtigungskatalog des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG ist beispielhaft zu verstehen (BVerwG NZV 1994, 374 = zfs 1995, 78; Hentschel/König/Dauer/König, StVR, 45. Aufl. 2019, § 6 StVG Rn 7); heißt also: Beispielhaft als Erläuterung und Substrat der Generalklausel. Hätte der Gesetzgeber eine – ohnehin nicht sinnvolle – Trennung gewollt, dann hätte es nahegelegen, die Generalklausel und die Spezialfälle auf zwei Sätze zu verteilen. Das ist indessen nicht geschehen. Zwar hat das BVerfG (u.a. in BVerfGE 151, 173 = NVwZ 2020, 220 m. Bespr.Drechsler210) den Grundsatz aufgestellt, dem Zitiergebot werde nur Genüge getan, wenn eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitiert und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angibt. Hier handelt es sich aber nicht um mehrere Ermächtigungsgrundlagen, sondern lediglich um eine mit einer Generalklausel und sich darauf beziehenden, beispielhaft gennannten Einzelfällen. Wird ein solcher Einzelfall zitiert, umfasst er somit automatisch die Generalklausel, ohne dass es deren Zitats bedarf. Anderenfalls läge auch ein Verstoß gegen das Zitiergebot vor, wenn bei ausschließlicher Regelung eines Sonderfalls die Generalklausel nicht genannt wird. Die vom BVerfG a.a.O. für die Zitierung aufgestellten Postulate der Klarheit und Kontrolle sind hiernach gewahrt. Die bloße Übung des Verordnungsgebers, dies teilweise anders zu handhaben, ändert daran nichts.

IV. Folgen

Man kann das mit guten Gründen auch anders sehen. Folge wäre dann allerdings, dass die Praxis auf den Rechtszustand der StVO vor dem 1.9.2009 zurückgeworfen würde. Es liegt auf der Hand, dass dies für die praktische Rechtsanwendung einen GAU bedeuten würde. Nicht nur würden die o.g. Änderungen seit 2013 entfallen. Auch ergäbe sich eine Inkonsistenz mit der BKatV, die durch eine weitere VO v. 14.3.2013 (BGBl I, 498) ebenfalls zum 1.4.2013 neu verkündet und seitdem mehrfach an die zwischenzeitlichen Änderungen der StVO angepasst wurde, wobei an deren Wirksamkeit bislang keine Zweifel bestehen. Sieht man das so, könnte nur eine Neuverkündung der StVO helfen, um die Rechtsunsicherheit für Bürger, Polizei, Verwaltungsbehörden und Gerichte zu beseitigen. Betrachtet man allerdings die zähen und bislang vergeblichen Bemühungen, die unwirksame StVO-Novelle 2020 zu reparieren (Pressemitteilung des Bundesrats, 18.9.2020, juris), gibt das wenig Anlass zur Zuversicht.

RiAGDr. Axel Deutscher, Bochum