Beitrag

D. Die elektronische Kommunikation mit Justiz und Verwaltung

I.Historie

Schon seit Anfang des Jahrtausends mit Einführung des
Formvorschriftenanpassungsgesetz und das Zustellungsreformgesetz bemüht sich die Justiz um eine elektronische Kommunikation sowie um die
Digitalisierung verschiedener Bereiche.

Namentlich zu nennen sind das automatisierte Mahnverfahren, das
elektronische Handelsregister und das elektronische Grundbuch sowie das Zentrale
Vorsorgeregister und das Zentrale elektronische Testamentsregister.

Entsprechende Bemühungen sind auch im Bereich der öffentlichen
Verwaltung zu verzeichnen, wobei als besonderes Hindernis hier der Föderalismus
zu nennen ist, der einer bundeseinheitlichen technischen Umsetzung nicht selten
im Wege steht.

Festzustellen ist dabei, dass sowohl die Justiz als auch die öffentliche
Verwaltung sich über viele Jahre „um sich selbst gedreht“ und nur die
professionellen Kommunikationspartner berücksichtigt haben, dabei aber selbst
der Justiz nahestehende Kommunikationspartner wie z.B. Dolmetscherinnen und
Dolmetscher, Sachverständige und Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher,
insbesondere aber auch die Bürgerinnen und Bürger sowie die privatrechtlichen
juristischen Personen „auf der Strecke“ geblieben sind.

Für eine rechtsverbindliche Kommunikation sah der Gesetzgeber bisher nur
die qualifizierte elektronische Signatur der einzureichenden Dokumente oder die
Kommunikation über ein – von der Deutschen Telekom zum 31.8.2022 aufgekündigtes
– De-Mail-Konto vor, wobei weder die digitale Signatur noch die Nutzung eines
sicheren Übermittlungsweges über ein De-Mail-Konto sich bisher besonderer
Akzeptanz und Verbreitung erfreuten.

II.Aktuelle Lage

Bei der Betrachtung der aktuellen Lage ist zu unterscheiden zwischen der
öffentlichen Verwaltung und der Justiz, wobei letztere erst 2021 „nachgezogen“
hat.

1.Verwaltung

Europaweit wird der Zugang zu elektronischen Verwaltungsleistungen
maßgeblich in der „Single Digital Gateway-VO“ geregelt. Hiernach müssen die Mitgliedsstaaten konkrete
Verwaltungsleistungen ab einem näher bestimmten Zeitpunkt online zur
Verfügung stellen.

Die Verordnung nennt hierzu einerseits „Informationen über Rechte,
Pflichten und Vorschriften nach dem Unionsrecht und nach nationalem Recht,
die für Bürger und Unternehmen gelten“. Welche Bereiche hiervon betroffen sind, ergibt sich aus Anlage I zur
Verordnung. Diese sind ab 12.12.2020 in für alle Bürgerinnen und Bürger des
EU-Raums verständlicher Sprache bereitzustellen; den Kommunalbehörden wird hierfür aber eine Fristverlängerung bis
12.12.2022 gewährt.

Andererseits sieht die Verordnung vor, zu bestimmten, in der Anlage
II genannten Verfahren, einen vollständigen Onlinezugang mit vollständiger
Online-Abwicklung sicherzustellen, wenn das Verfahren in den jeweiligen
Mitgliedsstaaten eingerichtet worden ist. Als vollständig abgewickelt ist das Verfahren anzusehen, wenn die in
der Verordnung genannten Bedingungen erfüllt sind. Für diese Umsetzung ist eine Frist bis zum 12.12.2023 vorgesehen.

Christian Rupp erläutert
dies in seinem Artikel „Herausforderung ‚Single-Digital-Gateway-Verordnung‘
– das andere Ende der OZG-Umsetzung“ wie folgt:

„Mittels des SDG (Verordnung (EU) Nr. 1724/2018) sollen
Bürger*innen sowie Unternehmen nutzerfreundlich zweisprachig online
Zugriff auf Informationen, Verfahren sowie Hilfs- und
Problemlösungsdienste in allen EU-Mitgliedstaaten erhalten.

Zudem sollen 21 ausgewählte Verwaltungsverfahren bis 2023
grenzüberschreitend in allen Mitgliedstaaten für EU-Bürger*innen und
Unternehmen so bereitgestellt werden, dass sie vollständig
medienbruchfrei online abgewickelt werden können. Dies beinhaltet den
Zugang mittels elektronischer Identitäten (siehe eIDAS Verordnung (EU)
Nr. 910/2014), die elektronische Bezahlung von Gebühren innerhalb des
Verfahrens mit europäischen online Zahlungsmethoden (ePayment),
diskriminierungsfreie Datenfelder …, und schlussendlich die
elektronische Zustellung von Bescheiden/Urkunden mit elektronischem
Siegel der jeweiligen Verwaltung. Dies alles natürlich unter
Berücksichtigung der Richtlinie (EU) 2016/2102 zur
Barrierefreiheit.“

Auf nationaler Ebene fordert das Grundgesetz die Schaffung eines
übergreifenden technischen Zugangs zu Verwaltungsleistungen von Bund und
Ländern.

Hierbei hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz, weil es sich bei
dem „übergreifenden informationstechnischen Zugang zu Verwaltungsleistungen
von Bund und Ländern“ um eine Gemeinschaftsaufgabe handelt, die nur
bundeseinheitlich geregelt werden kann.

In diesem Zusammenhang hat die Konferenz der Regierungschefinnen und
Regierungschefs von Bund und Ländern 2016 vereinbart, Onlineanwendungen der
öffentlichen Verwaltung für alle Nutzenden, d.h. insbesondere für die
Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen, über ein Bürgerportal erreichbar
zu machen.

Das seit Inkrafttreten mehrfach überarbeitete Onlinezugangsgesetz vom 14.8.2017 dient der Umsetzung dieses Beschlusses. Hauptziel ist
es, den elektronischen Gang zur Behörde unkompliziert und sicher zu
gestalten. Hiermit haben sich Bund und Länder verpflichtet, ihre
Verwaltungsleistungen „bis spätestens zum Ablauf des fünften auf die
Verkündung dieses Gesetzes folgenden Kalenderjahres“ (mithin bis zum
31.12.2022) auch über Verwaltungsportale anzubieten und ihre Verwaltungsportale zu einem Portalverbund zu verknüpfen.

Welche Leistungen bis zum 31.12.2022 online anzubieten sind, ergibt
sich aus dem ständig fortgeschriebenen OZG-Umsetzungskatalog, der aktuell rund 575 umzusetzende, gebündelte Verwaltungsleistungen
mit über 5560 Einzelleistungen umfasst.

Damit schafft das Onlinezugangsgesetz die Rechtsgrundlage für die
Kommunikation der öffentlichen Verwaltung mit Bürgerinnen und Bürgern sowie
Unternehmen zur Bearbeitung eines Anliegens, namentlich im Bereich der
Leistungsverwaltung. Hiervon abzugrenzen sind das E-Governmentgesetz des
Bundes, das das digitale Verwaltungshandeln bei der Ausführung von
Bundesrecht regelt, und die E-Governmentgesetze der Länder, die – teils
wortgleich –Entsprechendes für die Ausführung von Landesrecht
regeln.

Die Kommunikation der Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen mit den
Verwaltungsportalen wird über ein nur einmal
einzurichtendes
Nutzerkonto erfolgen. Das
Onlinezugangsgesetz definiert dieses Nutzerkonto als „zentrale
Identifizierungs- und Authentifizierungskomponente“, die eine staatliche
Stelle anderen Behörden zur einmaligen oder dauerhaften Identifizierung der
Nutzenden zum Zwecke der Inanspruchnahme von Leistungen der öffentlichen
Verwaltung zur Verfügung stellt. Dabei sind die besonderen Anforderungen einzelner
Verwaltungsleistungen an die Identifizierung der Nutzenden zu
berücksichtigen.

Neben dem der Identifizierung dienenden „Stammdaten“ der Nutzenden,
die bei natürlichen Personen im Wesentlichen dem Inhalt des
Bundespersonalausweises entsprechen und mit Einwilligung der Nutzenden zur Antragsbearbeitung von der
Verwaltungsbehörde abgerufen werden können, ist weitere „IT-Komponente“
jedes Nutzerkontos ein elektronisches Postfach, über das Behörden den
Nutzenden mit deren Einwilligung Dokumente und Informationen zur Verfügung
stellen können. Schließlich können im Nutzerkonto mit Einwilligung der Nutzenden auch
Dokumente „verarbeitet“ (gespeichert) werden.

Durch die im Jahr 2020 erfolgte Gesetzesänderung wurde das Nutzerkonto differenzierter geregelt. Hiernach werden für
natürliche Personen sogenannte „Bürgerkonten“ zur Verfügung gestellt.

Für

  • juristische Personen,
  • Vereinigungen, denen ein Recht zustehen kann,
  • natürliche Personen, die gewerblich
    oder beruflich tätig sind
    , oder
  • Behörden

wird ein „Organisationskonto“ zur Verfügung gestellt werden.

Die Organisationskonten werden auf Bundesebene verwaltet, wobei sich die Nutzenden einheitlich über ein in der Steuerverwaltung
eingesetztes sicheres Verfahren identifizieren und authentisieren.

Für die Einrichtung und Verwaltung der Bürgerkonten sind die Länder
zuständig.

Die technische Realisierung des Zugangs zum Organisationskonto ist
im ersten Halbjahr 2021 im Auftrag des Bayerischen Staatsministerium für
Digitales sowie des Bundes erfolgt. Durch Verordnung vom 22.9.2021 hat das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat dem Freistaat
Bayern sowie der Freien Hansestadt Bremen die gemeinsame Aufgabe übertragen,
für die im Onlinezugangsgesetz genannten Adressaten ein einheitliches
Organisationskonto bereit zu stellen.

Damit sollen Unternehmen ein bundesweit nutzbares, einmalig
einzurichtendes Nutzerkonto erhalten, in dem die zur Identifizierung
erforderlichen „Stammdaten“ gespeichert sind und mit Einwilligung für die
Bearbeitung eines Verwaltungsvorgangs zur Verfügung gestellt werden können.
Integrierte Bestandteile sind ein elektronisches Postfach und ein
Datensafe.

2.Justiz

Durch Art. 6 des Gesetzes zum Ausbau des elektronischen
Rechtsverkehrs mit den Gerichten und zur Änderung weiterer Vorschriften“ soll für Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen ab dem 1.1.2022 zur
Übermittlung von Dokumenten auf einem sicheren Übermittlungsweg ein
besonderes elektronisches Bürger- und Organisationenpostfach (eBO) zur
Verfügung gestellt werde. Dieses dient der sicheren Kommunikation mit der Justiz, der
Rechtsanwaltschaft und den Notariaten und macht damit das Anbringen einer qualifizierten elektronischen
Signatur an ein zu übermittelndes Dokument überflüssig. Es ermöglicht mithin
einen schriftformersetzenden Versand elektronischer Dokumente an die Justiz,
die Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die Notarinnen und Notare sowie
Zusendung elektronischer Dokumente durch die Adressaten an die
Postfachinhaber. Hervorzuheben ist, dass für die Kommunikation der
Bürgerinnen, Bürger und Organisationen mit der Justiz unter den näher
genannten technischen Voraussetzungen auch das für die Kommunikation mit der
Verwaltung einzurichtende Nutzerkonto gemäß § 2 Abs. 5 OZG verwendet werden
kann (§ 13 Abs. 1 S. 1 ERVV). Dies lässt hoffen, dass Bürgerinnen, Bürger
und Organisationen künftig nur ein Nutzerkonto für die Kommunikation mit
Justiz und Verwaltung über einen sicheren Übermittlungsweg einrichten müssen
und hierüber Dokumente ohne qualifizierte elektronische Signatur übermitteln
und empfangen können. Wegen der technischen Details wird Bezug genommen auf
die Begründungen zu §§ 10 und 11 ERVV.

3.Elektronischer Identitätsnachweis

Um ihre Identität gegenüber der Justiz elektronisch nachweisen zu
können, bietet der Gesetzgeber den Bürgerinnen und Bürgern nach der
Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung unter anderem die Verwendung des
Bundespersonalausweises, einer eID-Karte oder des elektronischen
Aufenthaltstitels an, wobei die Nutzung des Bundespersonalausweises wohl als
Hauptanwendungsfall zu nennen sein dürfte.

Organisationen identifizieren sich gegenüber der Verwaltung „über
ein nach § 87a Abs. 6 der Abgabenordnung in der Steuerverwaltung
eingesetztes sicheres Verfahren“, wozu der Gesetzgeber neben dem normalen Anmeldeverfahren bei der
Onlineplattform der Finanzverwaltung („ELSTER“) mit elektronischem
Zertifikat und PIN (Kennwort) auch die vorgenannten Möglichkeiten eröffnet.
Das bereits aus dem Verfahren zur elektronischen Abgabe einer
Steuererklärung über ELSTER bekannte digitale Authentisierungszertifikat
„besteht aus einem Schlüsselpaar, das in einer Datei … gespeichert und durch
eine individuelle PIN, die nur dem Besitzer des Zertifikates bekannt ist,
kryptographisch geschützt ist“.

Die Identifizierung über ein Bürgerkonto ist bisher im
Onlinezugangsgesetz nicht geregelt, weil die Federführung hierfür bei den
Ländern liegt; allerdings spricht einiges dafür, dass auch in diesen Fällen
neben der Authentisierung per Zertifikat die vorgenannten Möglichkeiten
durch Bundespersonalausweis, eID Karte oder Aufenthaltstitel zum Einsatz
kommen, weil diese Daten im Bürgerkonto gespeichert werden dürfen.

4.Technische Umsetzung

Für die digitale Authentisierung von Nutzerinnen und Nutzern mit
Hilfe des elektronischen Personalausweises, der eID Karte oder des
elektronischen Aufenthaltstitels gegenüber einer Online-Leistung empfiehlt
der Bund die von der Governikus KG für Mobiltelefone sowohl mit dem
Betriebssystem Android als auch mit Apple-iOS im Auftrag des Bundesamts für
Sicherheit in der Informationstechnik entwickelte AusweisApp2. Daneben
wurden auch ähnliche Lösungen, bspw. die AUTHADA Ident-App, entwickelt. Die
Governikus-Lösung wird jedoch z.B. durch das Nutzerkonto Bund für den Abruf
von Leistungen der Bundesverwaltung durch natürliche Personen
genutzt.

Die AusweissApp2 stellt dabei eine sichere Verbindung zwischen dem
eigenen Personalausweis und einem sog. eID-Server (aktuell bei der Bundesdruckerei) her, welcher die Authentizität und
die Gültigkeit des Personalausweises feststellt sowie prüft, ob dieser von
der Ausweisinhaberin oder dem Ausweisinhaber gesperrt wurde. Darauffolgend
übermittelt er ausgelesene Daten (ein Token) an den
Online-Dienst.

III.Weiterentwicklung

Während die Kommunikation der Bürgerinnen, Bürger und Organisationen mit
der Justiz und deren professionellen Kommunikationspartnern damit einheitlich in
der Elektronischer Rechtsverkehr Verordnung geregelt wird, ist die Entwicklung
im Verwaltungsbereich dem Föderalismus geschuldet differenziert zu
betrachten.

Federführend für die Kommunikation der Organisationen ist hierbei der
Bund, während Aufgabe der Länder die Einrichtung von Bürgerkonten ist, die –
möglichst bundesweit nutzbar – sowohl für die Verwaltungsleistungen des Bundes
als auch der Länder zur Verfügung gestellt werden sollen.

Aktuell besteht das im Auftrag des Bundes entwickelte Einheitliche
Unternehmenskonto als Teil von ELSTER aus den von Bayern verantworteten 4
Bausteinen (Basismodulen), die im Wesentlichen der sicheren Feststellung der
Identität der Kommunikationspartner dienen. Sie realisieren eine
Maschine-zu-Maschine-Kommunikation und öffnen das Organisationspostfach als
Rückkanal für die Ablage von Dokumenten und Bescheiden an den Postfachinhaber
sowie die Notifikation bei neuen Posteingängen. Teilweise – bei Architekten und
Notaren – ist auch schon die Möglichkeit der zeitweisen Vertretung
realisiert.

Durch „Verwaltungsabkommen (Einzelvereinbarung) zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesland Bremen zur Umsetzung des
Onlinezugangsgesetzes: Infrastrukturkomponente MUWISTA – Bausteine 5 und 6 des einheitlichen Unternehmenskontos“ vom 5.10.2021 wurde das Bundesland Bremen mit der Entwicklung des Bausteins 5
(OZG-Postfach Plus), das theoretisch das ELSTER-Unternehmenskonto erweitern bzw.
ersetzen kann, und des Bausteins 6 (Autorisierungsmodul) bis Ende 2022
beauftragt.

Bei der durch die Governikus KG technisch zu realisierenden Erweiterung
der Postfachkomponente scheint für die Kommunikation mit Justiz und Verwaltung
bedeutsam die Möglichkeit, verschiedene Transportinfrastrukturen nutzen, sowie
das Postfach wechseln (z.B. Weiterleitung) und Gruppen- und Funktionspostfächer
einrichten zu können. Kernpunkte der Autorisierungskomponenten dürften sein die
Abwesenheitsvertretung in Urlaubs- und Krankheitsfällen und die
Zugriffssteuerung auf Postfächer innerhalb einer Organisation mit
organisationsinternen Zugriffsregelungen.

IV.Fazit

Würden sich die Länder entschließen – und eine andere Lösung scheint
sowohl unter Kostengesichtspunkten als auch wegen des Zeitdrucks wenig
realistisch –, die von ihnen bis zum 31.12.2022 zu entwickelnden Bürgerkonten
entsprechend den im Auftrag des Bundes entwickelten und auszubauenden
Organisationskonten umzusetzen, wäre ein sicherer Übermittlungsweg zwischen
Bürgerinnen, Bürgern und Organisationen einerseits und der Justiz und der
Verwaltung andererseits geschaffen. Hilfreich sind hierbei neben der vom
Gesetzgeber in § 13 Abs. 1 ERVV eröffneten Nutzung auch der Organisations- und
Bürgerkonten nach dem Onlinezugangsgesetz die mit Baustein 5, dem OZG-Postfach
Plus, zu realisierende Unterstützung verschiedener
Transportinfrastrukturen.

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