Autor*in: Dr. Axel Deutscher
Dez. 23, 2021

Die „Corona-Bundesnotbremse“ vor dem BVerfG


Die „Corona-Bundesnotbremse“ vor dem BVerfG

I.Ausgangspunkt

Nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ist über einen so langen Zeitraum mit solcher Intensität in die Grundrechte aller Bürger eingegriffen worden wie seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie im März 2020. Die zum Lebens- und Gesundheitsschutz ergriffenen Maßnahmen unterschiedlichster Ausprägung haben das tägliche Leben der Menschen langfristig und nachhaltig verändert. Durch die Bußgeldbewehrung von Verstößen gegen diese Maßnahmen wurden diese Eingriffe in besonderer Wiese spürbar. In der Folge hat die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit einer Flut von Anträgen gegen diese Maßnahmen zu kämpfen gehabt. Gleiches gilt für die mit Bußgeldsachen befassten Gerichte.

Hinweis

Rechtsprechungsübersicht zu den Auswirkungen der Pandemie im Straf- und Bußgeldrecht bei Deutscher, zfs 2021, 544; StRR 6/2021, 5. Zum materiellen Straf- und Bußgeldrecht Deutscher, StRR 4/2020, 5; ZAP Fach 21, 327; zum Verfahrensrecht Deutscher, StRR 5/2020, 5.

Auch das BVerfG musste sich vor allem in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes mit diesen Fragen befassen. Erst am 19.11.2021 sind zwei Grundsatzentscheidungen des BVerfG zur Verfassungsmäßigkeit ergangen, die für die weitere Entwicklung maßgebend sein werden. In dem Beschluss in der Sache 1 BvR 781/21 u.a. hat sich das Gericht zur Verfassungsmäßigkeit von Kontakt- und Ausgangbeschränkungen geäußert.

Hinweis

Die Entscheidung zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Schulschließungen ist hier nicht von Bedeutung (Besch. v. 19.11.2021 – 1 BvR 971/21 u.a.).

II.Maßgebliche Vorschriften

Gegenstand des Verfahrens vor dem BVerfG waren Verfassungsbeschwerden gegen Vorschriften des IfSG in der Fassung des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22.4.2021 (BGBl I, S. 802), gültig ab 23.4.2021. Dabei handelt es sich u.a. um § 28b IfSG (Katalog der bundesweit einheitlichen Maßnahmen) und der korrespondierenden Bußgeldvorschrift in § 73 Abs. 1a Nrn. 11b bis 11m IfSG. Nach § 28b IfSG in jener Fassung galt: Überschreitet in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinanderfolgenden Tagen die durch das Robert-Koch-Institut veröffentlichte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Inzidenz) den Schwellenwert von 100, so gelten dort ab dem übernächsten Tag die in der Vorschrift genannten Maßnahmen, u.a. Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen. Diese Vorschriften galten nach § 28b Abs. 10 S. 1 IfSG längstens bis zum Ablauf des 30.6.2021, also für gut zwei Monate.

III.Die Entscheidung des BVerfG

Das BVerfG hat in dem Beschluss gebündelt über eine Vielzahl an Verfassungsbeschwerden gegen die besagten Vorschriften entschieden. Diese waren weitgehend zulässig, da sie sich gegen Vorschriften wenden, deren Anwendbarkeit keines weiteren Vollzugsakts bedurfte. Auch steht das spätere Auslaufen dieser Regeln nicht entgegen. Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerden in der Sache zurückgewiesen, nachdem es zuvor bereits die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt hatte (NJW 2021, 1808; abl. Wagner, COVuR 2021, 647, 710; zum Grundrechtsschutz in der Pandemie Gärditz, NJW 2021, 2761). Die in § 28b Abs. 1 S. 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen und deren Bußgeldbewehrung und die Ausgangsbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 S. 1 Nr. 2 IfSG und der damit korrespondierende Ordnungswidrigkeitentatbestand verletzten die Beschwerdeführenden nicht in ihren Grundrechten. Die Kernaussagen des über 100 Seiten langen Beschlusses sind wie folgt zusammenzufassen:

1. Kontaktbeschränkungen

Die angeordneten Kontaktbeschränkungen griffen sowohl in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG als auch in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Die Eingriffe seien jedoch materiell verfassungsgemäß und damit verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

a) Legitimer Zweck

Durch gesetzliche Regelungen erfolgende Eingriffe in Grundrechte könnten lediglich dann gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber mit dem Gesetz verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Gegenstand verfassungsgerichtlicher Überprüfung sei sowohl die Einschätzung des Gesetzgebers zum Vorliegen einer solchen Gefahrenlage als auch die Zuverlässigkeit der Grundlagen, aus denen er diese abgeleitet hat oder ableiten durfte. Allerdings belasse ihm die Verfassung für beides einen Spielraum, der vom BVerfG lediglich in begrenztem Umfang überprüft werden könne. Die Einschätzung und die Prognose der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren seien verfassungsrechtlich darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, der Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und den Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, könne die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von einer bloßen Evidenz- über eine Vertretbarkeitskontrolle bis hin zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Geht es um schwerwiegende Grundrechtseingriffe, dürften Unklarheiten in der Bewertung von Tatsachen grundsätzlich nicht ohne Weiteres zu Lasten der Grundrechtsträger gehen. Sind wegen Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genüge es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert. Daran gemessen habe der Gesetzgeber mit den angeordneten Kontaktbeschränkungen jeweils für sich genommen und auch in ihrer Zusammenschau verfassungsrechtlich legitime Zwecke verfolgt. Oberstes Ziel sei es gewesen, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen sowie dessen exponentielles Wachstum zu durchbrechen, um eine Überlastung des Gesundheitssystems insgesamt zu vermeiden und die medizinische Versorgung bundesweit sicherzustellen. Sowohl der Lebens- und Gesundheitsschutz als auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems seien bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke. Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, der den Schutz des Einzelnen vor Beeinträchtigungen seiner körperlichen Unversehrtheit und seiner Gesundheit umfasst, könne zudem eine Schutzpflicht des Staates folgen, die eine Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen umfasst. Die Beurteilung des Gesetzgebers, es habe bei Verabschiedung des Gesetzes eine Gefahrenlage für Leben und Gesundheit sowie die Gefahr der Überlastung des Gesundheitssystems bestanden, habe auf tragfähigen tatsächlichen Erkenntnissen beruht, insbesondere auf den Erkenntnissen des Robert-Koch-Instituts sowie auf Sachverständigenanhörungen. Belastbare Erkenntnisse, wonach nur geringe oder keine Gefahren für Leben und Gesundheit durch eine Infektion oder nur geringe oder keine Gefahren auch durch Überlastung des Gesundheitssystems vorlägen, seien nicht vorhanden gewesen.

b) Eignung

Die angeordneten Beschränkungen von Kontakten im privaten und im öffentlichen Raum seien im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet gewesen, die Gesetzeszwecke zu erreichen. Dafür genüge bereits die Möglichkeit, durch die gesetzliche Regelung den Gesetzeszweck zu erreichen. Bei der Beurteilung der Eignung einer Regelung stehe dem Gesetzgeber ein Spielraum zu. Dieser Spielraum reiche nicht stets gleich weit, sondern hänge einzelfallbezogen etwa von den Möglichkeiten ab, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden. Erfolgt wie hier der Eingriff aber zum Schutz gewichtiger verfassungsrechtlicher Güter und ist es dem Gesetzgeber angesichts der tatsächlichen Unsicherheiten nur begrenzt möglich, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, sei die verfassungsgerichtliche Prüfung auf die Vertretbarkeit der gesetzgeberischen Eignungsprognose beschränkt. Das schließe die Prüfung ein, ob die gesetzgeberische Prognose hinreichend verlässlich ist. Danach seien die angeordneten Kontaktbeschränkungen ein geeignetes Mittel, um unmittelbar Leben und Gesundheit von Menschen vor den Gefahren einer Covid-19-Erkrankung zu schützen und außerdem eine Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden. Die Annahmen des Gesetzgebers über die Eignung der Kontaktbeschränkungen beruhten auf tragfähigen Grundlagen. Das gelte auch für die Regelungstechnik, die Geltung der Kontaktbeschränkungen an das Überschreiten des Schwellenwerts einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 zu knüpfen.

c) Erforderlichkeit

Die angegriffenen Kontaktbeschränkungen seien als Maßnahmen zum Schutz von Leben und Gesundheit sowie zur Aufrechterhaltung eines funktionsfähigen Gesundheitssystems auch im verfassungsrechtlichen Sinne erforderlich gewesen. Verfassungswidrig wären die Kontaktbeschränkungen gewesen, wenn andere, in der Wirksamkeit den Kontaktbeschränkungen in ihrer konkreten Gestalt eindeutig gleiche, aber die betroffenen Grundrechte weniger stark einschränkende Mittel zur Verfügung gestanden hätten. Hier sei aber, ausgehend von den bei Verabschiedung des Gesetzes vorhandenen Erkenntnissen zur Übertragbarkeit des Virus und zu den Möglichkeiten, seiner Verbreitung zu begegnen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber denkbare mildere Mittel nicht als sicher gleich wirksam wie die angeordneten Kontaktbeschränkungen ansah, den Zweck der Regelung zu erreichen. Durch Impfung sei im maßgeblichen Zeitraum kein gleich wirksamer Schutz vor der Ausbreitung des Virus zu erwarten gewesen angesichts der geringen Quote zweifach geimpfter Personen.

d) Verhältnismäßigkeit

Das setze voraus, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. Es sei Aufgabe des Gesetzgebers, in einer Abwägung Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits der Bedeutung der Regelung für die Erreichung legitimer Ziele andererseits gegenüberzustellen. Um dem Übermaßverbot zu genügen, müssten hierbei die Interessen des Gemeinwohls umso gewichtiger sein, je empfindlicher die Einzelnen in ihrer Freiheit beeinträchtigt werden. Umgekehrt werde gesetzgeberisches Handeln umso dringlicher, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die aus gänzlich freier Grundrechtsausübung erwachsen können. Dem sei der Gesetzgeber gerecht geworden. Mit den Kontaktbeschränkungen habe er Gemeinwohlziele von überragender Bedeutung verfolgt. Der Gesetzgeber habe so Leben und Gesundheit schützen wollen, wozu er nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG verpflichtet sei. Er habe wegen der tatsächlichen Lage bei Verabschiedung des Gesetzes annehmen können, dass zu deren Schutz mit besonderer Dringlichkeit gehandelt werden musste. In der Abwägung habe der Gesetzgeber für den zu beurteilenden Zeitraum einen verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Kontaktbeschränkungen verfolgten, besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden. Der Gesetzgeber habe dem Lebens- und Gesundheitsschutz nicht einseitig Vorrang eingeräumt und habe auf der anderen Seite nicht die Grundrechte der Beschwerdeführenden außer Acht gelassen. Vielmehr habe er bei der Ausgestaltung der Kontaktbeschränkungen Sicherungen vorgesehen, um das Ausmaß der Eingriffe in die betroffenen Grundrechte, insbesondere in Art. 6 Abs. 1 GG und das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, zu begrenzen, ohne den Lebens- und Gesundheitsschutz zu gefährden. Dabei seien insbesondere die im Gesetz selbst angelegten Vorkehrungen zur Begrenzung grundrechtlich bedeutsamer Belastungen zu berücksichtigen. In diesem Sinne begrenzend habe sowohl die zeitliche Befristung des Gesetzes als auch der dynamisch am Pandemiegeschehen ausgerichtete und regional differenzierende Regelungsansatz in § 28b IfSG gewirkt. Die danach denkbare Höchstdauer der Maßnahmen habe circa zwei Monate betragen. Ihre Wirkung habe sich lediglich bei Überschreiten der Sieben-Tage-Inzidenz von 100 entfaltet.

2. Ausgangsbeschränkungen

Die angeordneten Ausgangsbeschränkungen seien ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Ausgangsbeschränkungen hätten in das Freiheitsgrundrecht aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG in Verbindung mit Art. 104 Abs. 1 GG eingegriffen. Das Grundrecht gewährleiste von vornherein nicht die Befugnis, sich unbegrenzt und überall hin bewegen zu können. Die Fortbewegungsfreiheit setze damit in objektiver Hinsicht die Möglichkeit voraus, von ihr tatsächlich und rechtlich Gebrauch machen zu können. Subjektiv genüge ein darauf bezogener natürlicher Wille. Auch staatliche Maßnahmen mit lediglich psychisch vermittelt wirkendem Zwang könnten in das Grundrecht eingreifen, wenn deren Zwangswirkung in Ausmaß und Wirkungsweise einem unmittelbaren physischen Zwang wie hier vergleichbar ist. Die angegriffenen Ausgangsbeschränkungen seien in der konkreten Situation verhältnismäßig gewesen. Die Annahme des Gesetzgebers, mittels der angeordneten Ausgangsbeschränkungen die Anzahl der Infektionen reduzieren zu können, halte sich innerhalb des ihm bei der Einschätzung der Eignung und der Erforderlichkeit einer Maßnahme zustehenden Spielraums. Die nächtlichen Ausgangsbeschränkungen sollten die allgemeinen Kontaktbeschränkungen und die sonstigen Schutzmaßnahmen unterstützen und insbesondere die Einhaltung der Kontaktbeschränkungen in geschlossenen Räumen sichern. Dies habe auf der hinreichend tragfähigen Annahme beruht, dass der Virusübertragung und Ansteckung in Innenräumen zwar durch Schutzmaßnahmen wie dem Abstandhalten, dem Tragen von Masken, Lüften und allgemeiner Hygieneregeln entgegengewirkt werden kann, dass dies aber zur Abend- und Nachtzeit und im privaten Rückzugsbereich nur eingeschränkt durchsetzbar sei. Dass der Gesetzgeber sich dafür entschied, solche Zusammenkünfte von vornherein über eine vergleichsweise einfach zu kontrollierende Ausgangsbeschränkung zu reduzieren, sei angesichts der bestehenden Erkenntnislage verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. § 28b Abs. 1 S. 1 Nr. 2 IfSG genüge auch dem Verhältnismäßigkeitsgebot. Der Gesetzgeber habe für den zu beurteilenden Zeitraum einen verfassungsgemäßen Ausgleich zwischen den mit den Ausgangsbeschränkungen verfolgten, besonders bedeutsamen Gemeinwohlbelangen und den durch die Beschränkungen bewirkten erheblichen Grundrechtsbeeinträchtigungen gefunden. Im Rahmen seines Schutzkonzepts habe er nicht einseitig dem Lebens- und Gesundheitsschutz sowie der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems Vorrang eingeräumt. Er habe mit den Ausnahmeregelungen in § 28b Abs. 1 S. 1 Nr. 2 Buchstaben a bis g IfSG grundrechtlich geschützte entgegenstehende Belange besonders berücksichtigt. Umfassende Ausgangsbeschränkungen kämen nur in einer äußersten Gefahrenlage in Betracht. Hier sei die Entscheidung des Gesetzgebers für die angegriffenen Maßnahmen in der konkreten Situation der Pandemie und nach den auch in diesem Verfahren durch die sachkundigen Dritten bestätigten Erkenntnissen zu den Wirkungen der Maßnahmen und zu den großen Gefahren für Leben und Gesundheit tragfähig begründet und mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Bußgeldvorschriften

Es bestünden keine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Sanktionsandrohungen in § 73 IfSG, die dazu gedient hätten, die Einhaltung der in § 28b IfSG angeordneten Beschränkungen zu fördern.

IV.Bewertung der Entscheidung

Eine grundlegende verfassungsrechtliche Bewertung der Entscheidung kann und soll in diesem Rahmen nicht erfolgen. Bemerkenswert an dem Beschluss ist, dass sein Ergebnis und die eindeutige Positionierung des BVerfG von nicht wenigen so nicht erwartet worden war. Diese Erwartung war durchaus nachvollziehbar angesichts der langfristigen und erheblichen Grundrechtseingriffe zur Bekämpfung der Pandemie. Auch haben die Gesetz- und Verordnungsgeber seit Beginn der Pandemie durch den stetigen Wechsel von starrem Aussitzen und blindem Aktionismus viel an Vertrauen eingebüßt. Zudem hat die föderalistische Struktur einerseits das Eingehen auf regionale Umstände erleichtert, andererseits aber zu einem Flickenteppich von unterschiedlichsten Regeln im Bund und in den 16 Bundesländern geführt, der kaum mehr vermittelbar war. Selbst bei der (vorerst) letzten Änderung des IfSG mit Wirkung zum 24.11.2021 (BGBl I, 4906) und dem gleichzeitigen Auslaufenlassen der pandemischen Lage von nationaler Tragweite war offenkundig, dass das Infektionsgeschehen die Gesetzesänderungen längst überholt hatte. Die Bundespolitik war seit Sommer 2021 viel zu sehr mit dem Wahlkampf, dem Versprechen auf einen „freedom day“ und der Regierungsbildung beschäftigt, um die Warnungen der Fachleute vor der drohenden vierten Welle zu beachten und umzusetzen.

Gleichwohl hat das BVerfG die Eingriffe durch die Bundesnotbremse gebilligt und damit dem Gesetzgeber jedenfalls zum Zeitpunkt deren Erlasses einen recht weiten Spielraum zugebilligt. Die Entscheidung ist beherzt, ja mutig und vor allem auf dem Hintergrund der massiven Lebens- und Gesundheitsgefahr zu verstehen, die mit der Pandemie verbunden ist. Erst kürzlich wurden in Deutschland mehr als 100.000 Tote im Zusammenhang mit Covid-19 gezählt. Hierzu zählt das BVerfG zu Recht auch die Gefahren für eine Überlastung des Gesundheitssystems. Es ist daher zu begrüßen, dass sich das BVerfG in dieser Situation einen judicial restraint auferlegt hat. Dieser wurde nicht selten vermisst, etwa bei der strengen Haltung des BVerfG zur Verständigung im Strafverfahren, die verfassungsdogmatisch zwar wohlbegründet wird, aber die Verfahrensrealität und die Bedürfnisse der täglichen Strafrechtspraxis ausblendet, wie etwa die Verfahrenslast an AG, die den weit überwiegenden Anteil der Strafverfahren erledigen.

Auffällig ist, dass das BVerfG zwar ausdrücklich die Zulässigkeit von Kontaktbeschränkungen und Ausgangsbeschränkungen prüft, dabei aber wiederholt auf die Gesamtheit an Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung hinweist. Das äußert sich auch darin, dass beiden Prüfungen weitgehend deckungsgleiche Argumentationslinien zugrunde liegen. Hier scheint eine Art Gesamtbetrachtung angestellt worden zu sein, bei der die einzelnen Maßnahmen zwar von grundrechtlicher Bedeutung sind, aber auch das Gesamtpaket und dessen Zielrichtung Gewicht erlangt. Gerade die Ausgangsbeschränkungen hätte man durchaus kritischer sehen können, da sie letztlich nicht auf den Ausgang als solchen abzielen, sondern auf die Verhinderung von Gruppentreffen.

V.Unmittelbare Auswirkung der Entscheidung

Verfahrensgegenstand der Verfassungsbeschwerden waren ausschließlich die Regelungen der „Bundesnotbremse“. Nur so weit reicht die Bindungswirkung der Entscheidung (§§ 31, 95 BVerfGG). Auf die Beurteilung der Wirksamkeit bundes- oder landesrechtlicher Einschränkungen von Grundrechten zur Pandemiebekämpfung davor oder danach hat der Beschluss keine unmittelbare Auswirkung. Gleiches gilt für korrespondierende Bußgeldverfahren wegen Verstößen nach § 73 Abs. 1a Nrn. 11b bis 11m IfSG. Nur insoweit wird festgestellt, dass diese Sanktionsnormen in Verbindung mit den Substratnormen in § 28b IfSG wirksam sind und daher eine Ahndung erfolgen kann. Ihr steht auch nicht der zwischenzeitliche Wegfall der Vorschriften entgegen, da es sich bezüglich der Verstöße, die zur Zeit ihrer Geltung begangen worden sind, um Zeitgesetze gem. § 4 Abs. 4 S. 1 OWiG handelt (OLG Hamburg COVuR 2021, 244).

VI.Mittelbare Folgen der Entscheidung

1. Grundsätzliche Zulässigkeit von Maßnahmen

Gegenwärtig explodiert das Infektionsgeschehen in Form der vierten Welle. Die Folgen der neuen Omikron-Mutation des Virus sind noch gar nicht abzuschätzen. Es besteht daher weiterer dringender Handlungsbedarf. Die Ministerpräsidentenkonferenz hat sich am 2.12.2021 dementsprechend auf weitere strenge Schutzmaßnahmen verständigt. Dazu zählen auch Kontaktbeschränkungen für Ungeimpfte (nachfolgend d) und weitere Grundrechtseingriffe. Der Beschluss das BVerfG hat den grundsätzlichen Weg für solche Maßnahmen eröffnet. Mehr noch: An mehreren Stellen wird in dem Beschluss über die grundsätzliche Zulässigkeit von Einschränkungen durch die Pandemiebekämpfung ausdrücklich auf die sich aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG ergebenden Schutzpflicht des Staates hingewiesen, die erforderlichen Maßnahmen zur Vorsorge gegen Gesundheitsbeeinträchtigungen zu ergreifen. Man kann dem Beschluss durchaus die unterschwellige Botschaft an Gesetz- und Verordnungsgeber in Bund und Ländern entnehmen: Tut was! Ihr müsst und dürft! Nur macht es richtig!

2. Vorgaben für Beschränkungen

Trotz des recht weiten Spielraums, den das BVerfG gewährt, lassen sich dem Beschluss drei begrenzende Vorgaben für zukünftige Maßnahmen entnehmen.

a) Impfquote

Je höher die Impfquote ist, desto kleiner wird der Spielraum des Normgebers für Beschränkungen und umso höher der Begründungsaufwand. Erschwert wird diese Folgerung allerdings durch das Auftreten neuer Mutationen des Virus, da die Reichweite des Impfschutzes insofern fraglich ist. Auch die Abnahme des Impfschutzes bei längerem zeitlichem Abstand seit der Impfung (Stichwort: Impfdurchbrüche) und die Quote der sog. Booster-Impfung spielen dabei eine Rolle.

b) Erkenntnisstand der Wissenschaft

Ein zentrales Argument ist für das BVerfG auch der Umstand, dass es sich bei der Corona-Pandemie um ein Phänomen bislang unbekannter Art und unbekannten Ausmaßes handelt, für das zu Beginn nur wenige wissenschaftlich fundierte Erkenntnisse vorlagen. Die staatliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG erfordert hiernach einen weiten Spielraum für Schutzmaßnahmen auf unsicherer Kenntnis- und Prognoselage. Die wissenschaftlichen Erkenntnisse haben im Verlauf der Pandemie stetig zugenommen. Hieraus folgt, dass der Spielraum für grundrechtsbeschränkende Maßnahmen umso geringer und der Begründungsaufwand umso größer ist, je größer der wissenschaftliche Erkenntnisstand ist. Diese Konsequenz wird allerdings durch widersprüchliche wissenschaftliche Erkenntnisse und Einschätzungen erschwert (Stichwort: Virologenstreit).

c) Ausdifferenzierung von Maßnahmen

Das bedeutet, dass nicht nur das „Ob“ von Maßnahmen diesen Vorgaben unterliegt, sondern auch das „Wie“. Die Voraussetzungen und Reichweite von Maßnahmen muss in Relation zur Impfquote und zum Erkenntnisstand stehen. Bei den Voraussetzungen sind etwa die Sieben-Tage-Inzidenz oder die Hospitalisierungsquote von Belang, um dem regional unterschiedlichen Infektionsgeschehen grundrechtskonform begegnen zu können. Bei der Reichweite sind Ausnahmeregeln von Bedeutung, um im Rahmen der Verhältnismäßigkeit einen hinreichenden Ausgleich zwischen dem Gesundheitsschutz und den betroffenen Grundrechten zu schaffen.

d) Kontaktbeschränkungen für Ungeimpfte

Im Zuge der vierten Pandemiewelle kam es Anfang Dezember 2021 zu der Übereinkunft von Bund und Ländern, dass Kontaktbeschränkungen für Ungeimpfte erforderlich sind. In NRW wurden diese in § 6 CoronaSchVO vom 3.12.2021 mit Wirkung zum 4.12.2021 sofort umgesetzt (https://www.mags.nrw/sites/default/files/asset/document/211203_coronaschvo_ab_4.12.2021_lesefassung_mit_markierungen.pdf). Der Beschluss des BVerfG hat unter den genannten Vorgaben für Kontaktbeschränkungen verfassungsrechtlich grundsätzlich grünes Licht gegeben. Hier kommt allerdings durch die Unterscheidung von Geimpften und Ungeimpften als weitere Komponente der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ins Spiel. Hierzu hat sich das BVerfG naturgemäß nicht geäußert. Es ist zu erwarten, dass das BVerfG früher oder später zu der Frage angerufen wird, ob für diese Ungleichbehandlung ein sachlicher Grund besteht. Nach dem jetzigen Erkenntnisstand spricht vieles dafür, wenngleich Geimpfte zwar vor schweren Krankheitsverläufen besser geschützt sind, ihrerseits aber ebenso wie Ungeimpfte Viren verbreiten können.

e) Einführung einer allgemeinen Impfpflicht

Anfang Dezember 2021 wurde erkennbar, dass sich ein politischer Wille gebildet hat, im Februar oder März 2022 eine allgemeine Impfpflicht gegen Corona einzuführen. Entgegen einigen Stimmen in Politik und Medien lässt sich dem Beschluss des BVerfG hierzu keine substanzielle Leitlinie entnehmen. Dabei ginge es um eine in dem Beschluss nicht zu treffende Abwägung innerhalb des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, nämlich des Gesundheitsschutzes der Allgemeinheit einerseits und des Eingriffs in die körperliche Integrität durch den Impfvorgang andererseits. Zwar hat das BVerfG (NJW 1959, 2325) den früher geltenden gesetzlichen Impfzwang gegen Pocken als verfassungsgemäß bewertet. Auch die im Jahr 2020 in § 20 Abs. 8 bis 13 IfSG eingeführte Impfpflicht gegen Masern wurde vom BVerfG im Rahmen eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gehalten (NVwZ 2020, 1822). Das betrifft aber nur die Nachweispflicht für eine erfolgte Impfung bei der Betreuung in Gemeinschaftseinrichtungen wie Schulen und Kitas, wenngleich dort ausdrücklich auf das Ziel verwiesen wird, die Weiterverbreitung der Krankheit in der Bevölkerung dadurch zu verhindern, dass mithilfe der Maßnahmen erreicht wird, dass die Impfquote in der Bevölkerung hoch genug ist. Hier ist auch noch völlig unklar, mit welchen Sanktionen die Umsetzung der Impflicht gesichert werden soll. Sollte es hier zur Einführung einer allgemeinen Impfpflicht kommen, wird sich das BVerfG in absehbarer Zeit damit sowie mit der Zulässigkeit eventueller Sanktionsnormen zu befassen haben.

Richter am Amtsgericht Dr. Axel Deutscher, Bochum

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